进城务工人员是什么职业（普通工人是否交公积金趣谈劳动法 | 案例评析：进城务工人员是否要强制性缴纳住房公积金？)
【专栏简介】 马 趣 律师
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北京大成（重庆）律师事务所；“趣谈劳动法”公众号创办人；西南政法大学法律硕士；国家劳动关系协调师特聘讲师。
专注于：人力资源合规、企业法律顾问、劳动争议解决
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【文章导读】
关于用人单位是否必须为农业户口的员工缴纳公积金，实务中存在两种截然相反的观点：一种观点认为，既然没有限定为城镇户籍，那么农村户籍应当一视同仁，纳入公积金强制征缴范围。但也有观点认为，住房公积金起源于城镇住房制度改革，农村户籍职工有宅基地，不存在住房问题，而且《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）只是提倡有条件的地方允许农村户籍务工人员缴存公积金，而并未要求纳入强制缴存范围。司法实务中，同案不同判的现象也非常普遍，值得大家关注和探讨。
【提倡缴纳】
案例一;饶居文与重庆市住房公积金管理中心重庆市人民政府行政回复、行政复议二审行政判决书
审理法院：重庆市第五中级人民法院
案 号：2018渝05行终491号
裁判日期：2018-10-19
【基本案情】
饶居文在2002年5月至2013年3月期间，持续为重庆市渝北区茨竹镇人民政府以下简称茨竹镇政府驾驶摆渡船，茨竹镇政府没有为饶居文缴存住房公积金。2016年2月22日，饶居文向市住房公积金中心提交《投诉书》，要求茨竹镇政府为其补交工作期间的住房公积金。市住房公积金中心在与茨竹镇政府沟通协调并查明饶居文系农村居民后，于同年4月12日向饶居文作出《关于投诉茨竹镇政府未为职工缴存住房公积金的回复意见》，主要内容为：“按照《住房公积金管理条例》（国务院350号令）规定，住房公积金制度设立的初衷是解决城镇居民的居住问题，住房公积金的缴存主体为城镇居民。随着城镇化的发展，大量农村居民进城务工，为支持进城务工人员解决居住问题，住建部《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管［2005］5号）和市政府《关于进一步加强住房公积金管理的通知》（渝府发［2006］124号）规定，有条件的单位可以为进城务工人员建立住房公积金，鼓励单位为进城务工的农民居民缴存住房公积金。但国家未将上述人员纳入强制缴存范围。收到你的投诉后，我中心认真核实，了解相关情况，鉴于你是农村居民，不属于强制缴存范围，因此，对于你反映的问题，我中心无法强制单位为你建立住房公积金。”饶居文对此不服，向市政府申请行政复议。市政府于2016年7月5日作出渝府复［2016］378号《行政复议决定书》，维持市住房公积金中心作出的《关于投诉茨竹镇政府未为职工缴存住房公积金的回复意见》。饶居文不服市住房公积金管理中心行政回复及市政府复议决定，于2016年7月18日向法院提起行政诉讼。
【法院裁判】
一审法院认为，根据国务院《住房公积金管理条例》第十条、第十一条的规定，被告市住房公积金中心系住房公积金的管理运作机构，具有对住房公积金缴存投诉进行查处的职权。国务院《住房公积金管理条例》第一条规定，为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。住建部建金管[2005]5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第一条规定，“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”。市人民政府渝府发[2006]124号《关于进一步加强住房公积金管理的通知》第二条规定，“有条件的单位可以为进城务工人员缴存住房公积金”。国务院国发[2014]40号《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》第十六条规定，“逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围”。本案中，被告市住房公积金中心在收到原告饶居文要求第三人茨竹镇政府为其缴存住房公积金的投诉后，查证原告饶居文系农村居民，按照相关政策规定尚未纳入住房公积金强制缴存范围，在与第三人茨竹镇政府协调沟通未果后，向原告饶居文作出《关于投诉茨竹镇政府未为职工缴存住房公积金的回复意见》并释明了相关政策规定及理由。因此，被告市住房公积金中心作出的该《回复意见》并无不当。同时，被告市人民政府作出渝府复［2016］378号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。因此，对原告饶居文要求撤销本案被诉具体行政行为的诉讼请求，本院不予支持。
二审法院认为，住房公积金缴纳是用人单位与劳动者之间权利与义务关系，属于劳动关系。尽管《住房公积金管理条例》对我国住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督各个方面进行了规定，但《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》建金管［2005］5号第一条指出：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金；”重庆市为认真贯彻执行《住房公积金管理条例》及建金管［2005］5号文件精神，于2006年10月13日下发《重庆市人民政府关于进一步加强住房公积金管理的通知》（渝府发［2006］124号），其中第二项也规定：“有条件的单位可为聘用的进城务工人员缴存住房公积金；”根据上述规定，城镇单位不是必须为所有职工缴纳住房公积金，进城务工人员的住房公积金缴存是选择性的，而非强制性。《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》（国发［2014］40号）第（十六）项亦明确指出：“逐步将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围。”由此进一步可知，将在城镇稳定就业的农民工纳入住房公积金制度实施范围是总体目标，要实现这一目标并非一蹴而就，需经过相应的发展阶段。而在当前阶段，为进城务工的农民缴存住房公积金是引导性行为，而非城镇单位的强制性义务。
本案中，被上诉人市住房公积金中心收到上诉人饶居文投诉后，查证饶居文系农村居民，按照当前政策规定尚未纳入住房公积金强制缴存范围，故在与茨竹镇政府协调沟通未果后，向饶居文作出《关于投诉茨竹镇政府未为职工缴存住房公积金的回复意见》并释明了相关政策规定及理由，市住房公积金中心作出的该《回复意见》并无不当。被上诉人市政府受理上诉人饶居文的行政复议申请后，依法向市住房公积金中心发出了《行政复议答复通知书》，告知市住房公积金中心应当履行的答辩及举证责任。市政府经复议后，依法作出《行政复议决定书》，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。
案例二：李汝娜与北京住房公积金管理中心二审行政判决书
审理法院：北京市第二中级人民法院
案 号：（2018）京02行终86号
裁判日期：2018-05-25
【案情简介】
李汝娜于2006年10月与中国民生银行股份有限公司信用卡中心（以下简称民生银行信用卡中心）建立劳动关系。自参加工作起至2009年3月，民生银行信用卡中心未为其缴纳住房公积金；2009年4月至2016年1月，民生银行信用卡中心委托第三方为李汝娜缴纳住房公积金，但缴纳基数远低于其实际工资水平。李汝娜为此向公积金中心提交投诉材料，要求向民生银行信用卡中心追缴少缴、未缴的住房公积金。公积金中心以李汝娜是农业户口为由，作出《不予立案通知书》。李汝娜不服该决定，向法院提起行政诉讼。
【法院裁判】
一审法院认为，《住房公积金管理条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第一条中规定：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”。据此，进城务工人员不属于强制缴存住房公积金的范畴。李汝娜属进城务工人员，且北京市并未就进城务工人员建缴住房公积金做出规范要求，故李汝娜不属于强制缴存住房公积金的范畴。公积金中心据此对李汝娜的投诉做出的《不予立案通知书》符合法律规范要求，证据确凿，程序合法。李汝娜要求确认被诉行政行为违法并要求公积金中心给予立案、予以办理的诉讼请求，法院不予支持。
二审法院认为，《住房公积金管理条例》第一条规定：“为了加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平，制定本条例。”《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》第一条中规定：“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”。由此可以认定，在我市并未就城镇单位聘用进城务工人员缴存住房公积金作出强制性规定的情况下，我市城镇单位聘用的进城务工人员不属于强制缴存住房公积金的人员范畴。本案中，李汝娜向公积金中心投诉时提交的户口本显示，其户别为“农业家庭户口”。公积金中心在查明该事实的基础上，认定李汝娜属于进城务工人员，并据此作出《不予立案通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，一审法院判决驳回李汝娜的诉讼请求是正确的，本院予以维持。
【强制缴纳】
案例一：东方集团物业管理有限公司大连开发区分公司与大连市住房公积金管理中心公积金行政处理决定及大连市人民政府行政复议决定二审行政判决书
审理法院：大连市中级人民法院
案 号：（2016）辽02行终144号
裁判日期：2016-06-01
【案情简介】
2014年12月18日，公积金中心作出限期改正住房公积金违法行为决定书，责令大连某物业公司为包括于某在内等九人缴存住房公积金。
物业公司认为原职工于某为农业户口，不属于公积金制度适用的对象，因此提起行政复议，但大连市人民政府驳回复议申请，故物业公司诉至开发区法院，请求撤销该决定书。
开发区法院认为，适用住房公积金制度的对象是单位在职职工，没有覆盖到农民工群体，而农业户口的职工本身已经享受国家有关宅基地等政策，并且建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干问题的指导意见》（建金管（2005）5号）第一条明确规定，“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”，即为聘用的农民工缴存住房公积金，是单位可以选择履行的而并非法律法规强制履行的义务。因此，公积金中心责令物业公司为于某补缴住房公积金缺乏法律依据，应予撤销。
公积金中心对此不服，向大连市中院提起上诉。
【法院裁判】
本院认为，《住房公积金管理条例》第二条第二款规定，“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金”。建设部、财政部、中国人民银行制定的《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金管（2006）52号）第一条规定，“根据《条例》、国家统计局有关统计指标解释和劳动保障部有关规定，《条例》所称在职职工，是指在国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）中工作，并由单位支付工资的各类人员（不包括外方及港、澳、台人员），以及有工作岗位，但由于学习、病伤产假（六个月以内）等原因暂未工作，仍由单位支付工资的人员。包括与单位签定劳动合同或符合劳动保障部门认定的形成事实劳动关系的在岗职工，不包括已离开本单位仍保留劳动关系的离岗职工。”据此，职工只要是前述规定所列举单位的在职人员就符合缴存住房公积金的对象要求，并不需要满足户籍为城镇居民的条件。故上诉人大连市住房公积金管理中心的上诉理由成立，本院予以支持。
案例二：镇泰（广东）工业有限公司、韶关市住房公积金管理中心行政监察(监察)二审行政判决书
审理法院：广东省高级人民法院
案 号：（2017）粤行终347号
裁判日期：2017-10-19
【基本案情】
曹慧珍原系镇泰公司的员工，2012年11月30日因达到法定退休年龄而与镇泰公司解除劳动关系。2014年10月23日，曹慧珍向公积金中心投诉镇泰公司未为其足额缴存住房公积金。公积金中心经向镇泰公司核查后，于2015年7月30日发出韶公积责字[2015]8号《责令限期办理补缴决定书》，该决定书认定镇泰公司未按规定为曹慧珍缴存1999年4月至2010年12月期间的住房公积金，责令该公司自收到决定书之日起15日内为曹慧珍补缴1999年4月至2010年12月期间的单位应缴存部分住房公积金合计5750元。镇泰公司对决定不服，向韶关市人民政府申请复议。韶关市人民政府于2016年4月1日作出韶府复[2015]72号《行政复议决定书》，决定维持公积金中心的韶公积责字[2015]8号《责令限期办理补缴决定书》。镇泰公司遂提起行政诉讼。
【法院裁判】
一审法院认为，依据《中华人民共和国国务院令第350号》第十五条：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。单位与职工终止劳动关系的，单位应当自劳动关系终止之日起30日内到住房公积金管理中心办理变更登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户转移或者封存手续。”第三十七条：“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。”第三十八条：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”第四十六条：“本条例施行前尚未办理住房公积金缴存登记和职工住房公积金账户设立手续的单位，应当自本条例施行之日起60日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并到受委托银行办理职工住房公积金账户设立手续。”的规定，原告镇泰(广东)工业有限公司请求撤销韶关市住房公积金管理中心作出的韶公积责字[2015]8号《责令限期办理补缴决定书》理由不充分。所查明的事实清楚，处理程序合法，适用法律、法规正确，予以维持。原告请求撤销韶关市人民政府作出的韶府行复[2015]72号《行政复议决定书》理由不充分。复议决定所认定的事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，予以维持。
二审法院认为，《住房公积金管理条例》第十五条规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。单位与职工终止劳动关系的，单位应当自劳动关系终止之日起30日内到住房公积金管理中心办理变更登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户转移或者封存手续。”第三十七条规定：“违反本条例的规定，单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”第四十六条：“本条例施行前尚未办理住房公积金缴存登记和职工住房公积金账户设立手续的单位，应当自本条例施行之日起60日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并到受委托银行办理职工住房公积金账户设立手续。”依据上述规定，为单位职工缴存住房公积金是用人单位的法定义务。
本案中，上诉人镇泰公司未依法为其职工曹慧珍缴存1999年4月至2010年12月期间的住房公积金，韶关市住房公积金管理中心作出韶公积责字[2015]8号《责令限期办理补缴决定书》，符合上述规定，韶关市人民政府作出韶府行复[2015]72号《行政复议决定书》，维持上述《责令限期办理补缴决定书》，并无不妥，原审判决驳回上诉人镇泰公司的诉讼请求正确，本院依法应予以维持。依据《住房公积金管理条例》第十五条、第四十六条、三十八条的规定，曹慧珍属于条例规定的缴纳职工对象，上诉人镇泰公司应及时为曹慧珍办理住房公积金缴存手续，《住房公积金管理条例》对于职工的户籍性质没有例外的规定，也没有规定两年的时效限制，因此，上诉人镇泰公司上诉认为曹慧珍是进城务工人员，不属于必须缴纳的对象，本案已过二年的诉讼时效，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。
【政策演变】
1992年3月1日，国务院住房制度改革小组、财政部、建设部发布《关于住房资金的筹集、使用和管理的暂行规定》，明确：建立公积金制度筹集的资金，该资金是“住房资金”的来源，而住房资金是指国家、企业、行政事业单位和个人按规定建立的城市住房基金、企业（单位）住房基金和个人住房基金，以及在住房制度改革中筹集的其他资金。
中国共产党第十四届中央委员会在1993年11月14日第三次全体会议通过可《中国共产党中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，决定建立社会主义市场经济体制，在第三部分“培育和发展市场体系”中提出“加快城镇住房制度改革，控制住房用地价格，促进住房商品化和住房建设的发展。”该决定第六部分“深化农村经济体制改革”，提出了对乡镇企业改革的要求，明确“乡镇企业是农村经济的重要支柱。要完善承包经营责任制，发展股份合作制，进行产权制度和经营方式的创新，进一步增强乡镇企业的活力。在明晰产权的基础上，促进生产要素跨社区流动和组合，形成更合理的企业布局。加强规划，引导乡镇企业适当集中，充分利用和改造现有小城镇，建设新的小城镇。逐步改革小城镇的户籍管理制度，允许农民进入小城镇务工经商，发展农村第三产业，促进农村剩余劳动力的转移。”上述文件并没有明确“城镇住房制度改革”的范围。
为了贯彻该决定，国务院于1994年月18日发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，将进行城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，明确改革的基本内容是“把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展”，决定提出了全面推行住房公积金制度。但是对于何为“城镇住房制度改革”，并没有明确其概念。
1998年7月3日，国务院又发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，就进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设提出要求，要求1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，职工购房资金来源主要有：职工工资，住房公积金，个人住房贷款，以及有的地方由财政、单位原有住房建设资金转化的住房补贴等，全面推行和不断完善住房公积金制度。
国务院于1999年4月3日正式颁布《住房公积金管理条例》。
2005年1月10日，中华人民共和国建设部、中华人民共和国财政部、中国人民银行联合发布《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号），文件规定，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工，应当按《住房公积金管理条例》的规定缴存住房公积金。有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。
2006年1月21日，国务院发布《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号），文件规定“多渠道改善农民工居住条件。有关部门要加强监管，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件。招用农民工数量较多的企业，在符合规划的前提下，可在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。农民工集中的开发区和工业园区，可建设统一管理、供企业租用的员工宿舍，集约利用土地。加强对城乡接合部农民工聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力。各地要把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划。有条件的地方，城镇单位聘用农民工，用人单位和个人可缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁自住住房。”
2006年10月13日，重庆市政府发布《重庆市人民政府关于进一步加强住房公积金管理的通知》（渝府发〔2006〕124号），文件规定“我市行政区域内的国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工都应按《条例》规定缴存住房公积金。有条件的单位可为聘用的进城务工人员缴存住房公积金；城镇个体工商户、自由职业人员可申请缴存住房公积金。”
2009年，重庆市住房公积金管理中心发布《关于住房公积金管理有关具体问题的规定》（渝住公积金委发〔2009〕1号），文件规定“进城务工的农民工可缴存公积金。有固定用工单位的农民工，其所在单位及农民工个人都应按照在职职工的缴存标准按时缴存公积金；无固定用工单位的农民工，其个人按月缴存公积金的工资基数，不得低于上年全市城镇经济单位职工最低工资标准的60%，不得高于上年全市城镇经济单位职工平均工资的3倍，缴存比例在现行规定范围内自行确定。”
2014年7月24日，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），文件规定“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”
2015年8月25日，重庆市政府发布《重庆市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（渝府发〔2015〕54号），文件规定“实行城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，突出户籍对人口的登记管理功能。按照统一城乡户口登记要求，逐步取消与户口性质挂钩的政策标准设置，清理完善教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计等政策，逐步建立城乡统一的社会保障和公共服务制度体系。”并在附件“进一步推进户籍制度改革工作重点任务分工”中明确，制定城乡统一的户口登记管理办法的完成时间为2015年。经电话咨询重庆市公安局，目前重庆地区已经取消农业户口与非农业户口性质区分。
【趋势分析】
从目前的司法实务来看，关于进城务工人员是否需要强制缴纳住房公积金？各地的裁审意见并不统一，主要原因在于1999年《住房公积金管理条例》未做明确界定，虽然《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金管[2005]5号）及《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）两个文件均规定“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金”，但一方面这两个文件的效力等级较低，无法直接作为裁判依据；另一方面随着我国户籍制度改革的推进，农业户口和非农业户口的区分逐步予以取消，前述规定逐渐失去了适用前提。而从社会发展的现状来看，越来越多的进城务工人员拥有固定的用工单位，与城镇职工的流动性差异逐渐消失，工作地与经常居住地已经呈现高度吻合状态，农村宅基地已然沦为象征意义或者主要成为老一辈人的住房保障，进城务工人员具有在城镇地区购房的现实需求，应当享受与城镇职工相同的城镇住房保障措施。而从目前各地陆续出台或修改的最新住房公积金缴存政策和规定来看，住房公积金的强制性缴存不再存在户籍区分成为主要趋势。
