监察机关对国有企业管理人员进行监察（普通工人监察对象【理论探讨】从事劳务的国有企业普通职员不属于监察对象)
【典型案例】
某市水业有限公司（以下简称“水业公司”）为国有独资公司，2014年11月，经该市市政府常务会议决定，授权水业公司开采经营北江某河段河砂。为便于业务开展，水业公司成立河砂分公司开采经营该河段河砂，负责河砂的统采统销，具体采砂作业工作由水业公司进行招标并交由中标开采企业实施。2017年1月至2018年2月，河砂分公司普通职员陈某，在河砂开采现场代表河砂分公司对开采企业的开采范围、深度、时间是否符合合同约定进行监管，在此过程中，陈某对开采企业的非法采砂行为未予制止，并从中收受开采企业给予的好处费。
从事劳务的国有企业普通职员
是否属于监察对象？
●分歧意见●本案中，对陈某是否属于监察对象，存在争议。
第一种观点认为水业公司受国家机关委托从事河砂开采监管工作，陈某在国有企业中负责监督、管理国有资产，属从事公务活动，属于监察对象。第二种观点认为陈某属聘用制人员，主要职责是代表公司监督中标施工作业公司河砂开采工作，其工作职责属劳务活动，并非履行公权力，不属于监察对象。【评析意见】我们同意第二种观点，陈某不属于监察对象，理由如下：
一、陈某不属于国有企业管理人员
根据《监察法》释义，作为监察对象的国有企业管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股的金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的正副董事长、董事、正副总经理、党委正副书记、纪委书记、工会主席等；未设董事会的企业的正副总经理、党委正副书记、纪委书记、工会主席等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门正副经理、正副总监、车间负责人等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等；国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为国有企业管理人员的范畴。本案中，河砂分公司是国有企业，陈某与河砂分公司签订的是劳动合同，名义虽为现场管理，但实际工作岗位为生产操作岗位，属于国有企业普通职工身份，并非基层管理人员，也不是管理、监督国有财产等重要岗位的人员，不属于《监察法》第十五条第（三）项所规定的国有企业管理人员范畴。
二、陈某不属于“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员”
本案中，市政府授权水业公司开采经营北江河段河砂，实行统采统销，后该市水务局根据市政府决定向水业公司颁发河道采砂许可证。根据市政府的授权和市水务局颁发的许可证以及该市河道采砂管理暂行办法的规定，水业公司成立河砂分公司，根据程序确定采砂劳务方和销售方，并具体负责河砂开采现场、运输和配套砂场的管理工作，对河道采砂和销售全过程行使生产经营责任。根据《某市政府常务会议决定事项通知》，市政府并未授予水业公司或河砂分公司行政管理权，河砂分公司的管理工作是基于其作为该河段河砂经营的国有企业，须履行采区业主的现场管理职责。因此，水业公司和河砂分公司均不具备执法权等公共行政管理权力，不属于“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织”，陈某不适用《监察法》第十五条第（二）项的规定。
三、陈某不宜认定为“其他依法履行公职的人员”
《监察法》第十五条规定了六类监察对象，并设置了将“其他依法履行公职的人员”作为监察对象这一兜底条款，实现监察对象的全覆盖。实践中，如何准确认定“其他依法履行公职的人员”，必须聚焦行使公权力这个根本。《监察法》第三条规定各级监察委员会的职能是“依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”，所以，判断一个人是否属于监察对象，应该看他是否行使了公权力，而不是看他的身份。据此，《国家监察委员会管辖规定》（试行）第二章第四条规定，“其他依法履行公职的人员，包括人大代表、政协委员、党代会代表、人民陪审员、人民监督员、仲裁员等；其他在国家机关、国有公司、企业、事业单位、群团组织中依法从事领导、组织、管理、监督等公务活动的人员”。该规定既强调了上述人员的身份，也强调了从事活动的公务性，体现监察法的上述立法精神。2003年最高人民法院《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）认为，“从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责，国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产的活动，属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作，如售货员、售票员等从事的工作，一般不认为公务。”《纪要》之所以认为售货员从事的是劳务活动，是因为售货员仅按照定价将货物销售，同时收取顾客的货款并把货款上交，这种工作虽然也接触了国有财产，也负有确保国有资产免受流失的职责，但其对货物或收取的费用没有支配权，不具有任何代表单位进行组织、领导、监督和管理的职能，属于纯粹的劳务。
本案中，河砂分公司根据市政府授权，经营河流河砂，之后作为招标方实行公开招标，确定河砂开采作业方，陈某的主要职责是代表公司监督中标施工作业公司河砂开采工作，并负责与水务部门现场管理人员、监理方联合开出来源证明单据，如发现中标开采作业公司存在超量、超时等非法开采行为，及时向河砂分公司及市水务局等执法部门报告。从陈某的职权看，实质从事的是具体操作岗位的工作，对河砂没有使用的支配权，也没定价、销售等实质上的处置权力，其所从事的工作所体现出来的“管理”“监督”国有财产属性较弱，属于不具备职权内容的劳务活动，类似于《纪要》中明确的一般不认为是从事公务的售货员、售票员。在法律没有明确规定的情况下，认定“其他依法履行公职的人员”应谨慎把握，以体现从严把握监察范围的精神。因此，陈某不宜认定为“其他依法履行公职的人员”。
综上所述，陈某是国有企业的普通职员，从事的是劳务活动，不属于监察对象。
来源：清远市纪委监委案件审理室
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